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完善生态补偿机制需打好“综合”牌

中国环境报 2019年12月03日 报道 浏览次数:

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靳乐山,中国生态补偿政策研究中心执行主任,中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。研究领域主要包括:环境经济与政策、生态补偿、生态产品价值实现。2004年开始研究生态补偿,自2010年参与中国生态补偿立法调研,参与研究设计了赤水河流域生态补偿机制、南水北调中线水源区生态补偿机制等。

  作者 李莹

国家发展改革委日前正式发布《生态综合补偿试点方案》(以下简称《方案》),决定开展生态综合补偿试点,进一步健全生态保护补偿机制。《方案》有何特点?体现什么导向?完善生态补偿机制还需做好哪些工作?记者对中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山进行了专访。

  生态补偿资金距离需求还相差较远。当前的补偿标准缺乏一定的灵活性,不能体现出不同地域的不同生态价值。

  中国环境报:近年来,我国多地开展了生态补偿试点工作,取得了哪些成效?

  靳乐山:我国生态补偿试点工作最早可以追溯到1999年,20年来,我国生态补偿工作取得了很大进展。

  一是生态补偿的领域不断扩展。最早开展的是森林生态效益补偿,后来又扩展到草原生态补偿,然后再扩展到流域生态补偿。如今草原、森林、流域、湿地、海洋、耕地、荒漠等7个领域都在开展生态补偿。从领域上看,生态补偿已经覆盖了我国主要的生态系统。

  二是生态补偿的资金量不断增大。早期,我国生态补偿资金量很少,近年来逐年在提高。根据我们统计,如今我国每年各类生态补偿资金总量约为1800亿元。

  三是参与生态补偿的地域范围不断扩大。如今我国每个省都在开展生态补偿工作。

  四是生态补偿的意识不断提升。在很多地方,生态补偿已经成为一个参与环境治理的重要政策工具。《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确了通过“五个一批”脱贫的主要方式,即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、消除绝对贫困,确保贫困县全部摘帽。“生态补偿脱贫一批”意味着生态补偿成为脱贫的重要方式,是解决保护区、河流上游人员生计的重要手段。

  如今,生态补偿机制受到了各方面高度重视,我国生态补偿机制已经实现了主流化。

  中国环境报:生态补偿工作成效巨大,您认为是否仍有一些需要改进之处?

  靳乐山:每年全国两会都会有很多涉及生态补偿的提案议案,这些提案议案大多提到生态补偿的标准太低。虽然资金量逐年提高,但我国生态环境保护任务繁重,生态补偿资金距离需求还相差较远。

  除了资金量不够,怎么协调各领域、各部门生态补偿工作,也成为越来越突出的问题。几乎每个涉及生态环境保护工作的部门都结合部门政策开展生态补偿,各部门都在执行自己的政策,落实到县级层面,就会出现生态补偿地域的重叠和空缺。

  我国生态补偿重点地区是西部地区,林地面积跟草地面积的重合率可达20%。我国林地和草原的生态补偿已实现全覆盖。这意味着,有近20%的地方,林业部门和草原部门都根据部门政策给予生态补偿,这部分地区就出现了重复补偿的问题。

  而在另外一些具有重要生态功能的地区,例如,西部的很多冰川是河流的发源地,冰川地区及其周边的草甸草原生态特别脆弱,但生态补偿的七大领域并未包含冰川地区,各部门的生态补偿政策均未涉及。

  此外,当前的补偿标准缺乏一定的灵活性,不能体现出不同地域的不同生态价值。例如,我国林地生态补偿标准全国统一,每亩公益林最新补偿标准为16元/年。虽然有的地方财政增加了投入,提高了补偿标准,但提高后的补偿标准也是统一的,没有根据生态价值的不同而有所区别,这种做法不利于加大重要生态功能区的保护力度。

  我们到贵州黔东南调研时,黄平县也反映了这一问题。例如,很多山地一边是汇水区,一边是非汇水区。从生态功能角度看,汇水区一边森林在涵养水源、防治水土流失方面的生态功能远比非汇水区重要得多。但现在山两边实行同样的政策,不利于重要生态功能区的保护。他们希望地方有一定的资金统筹能力,根据生态功能差异实施不同的补偿标准。

  明确跨区域补偿原则或标准,明确下游应承担的义务和责任,可大幅降低区域间协商成本,推动生态补偿工作向纵深发展。

  中国环境报:当前,一些地方在钢铁、化工等产业转移过程中,出现了“邻避效应”。一些人认为,可以通过生态补偿化解邻避矛盾,但在这方面,生态补偿尚未发挥应有作用。您对此如何看待?

  靳乐山:目前,跨行政区的生态补偿在一些地方开展得并不十分顺利。在损失核算方面,虽然学界已有一套成熟的、被公认的测算方法,但由于评估条件不同、不同研究者评估方法不同,得出的结论往往并不一致。此外,生态补偿金额的确定还要考虑上下游的经济条件等复杂社会因素。所以,跨区域的生态补偿主要还以协商沟通为主。这种协调往往耗时费力,交易成本较高。例如,流域生态补偿涉及上下游、平级政府之间的协调。协调不成,还需要上级部门介入。生态补偿的范例——新安江流域生态补偿标准的确立也经过了长期的协调过程。

  因此,从国家层面做好顶层设计,尽快开展生态补偿立法工作至关重要。明确跨区域补偿原则或标准,明确下游应承担的义务和责任,可大幅降低区域间协商成本,推动生态补偿工作向纵深发展。

  “综合”二字首先体现在统筹使用不同部门的生态补偿资金,实现资金使用效益的最大化。

  中国环境报:我们看到此次出台的《方案》,突出了“综合”二字。这体现出什么导向?

  靳乐山:“综合”二字体现在多个方面。

  如前所述,不同部门的生态补偿资金存在重叠和空缺的问题,“综合”二字首先体现在统筹使用不同部门的生态补偿资金,实现资金使用效益的最大化。

  其次,“综合”强调要使用不同的补偿手段。目前,生态补偿主要为资金补偿,要尝试使用多种补偿方式,如政策补偿、项目补偿、智力补偿等,以取得更好的效果。以南水北调中线生态补偿为例,库区为护送清水北上做出了牺牲,目前主要采用以对口协作为主导的补偿机制。例如北京与库区互派干部挂职、交流,相互学习。此外,北京的对口区县要将每年的财政收入按一定比例用到对口支援上,如帮助当地引进清洁的、绿色的、高科技项目等。

  “综合”还强调生态补偿要更具有系统性。以往,资金补偿为主的补偿方式是以“输血式”补偿,这种补偿方式的弊端逐渐暴露出来,如地方缺乏发展的主动性和积极性,可能出现养懒人的现象。《方案》提出“创新生态补偿资金使用方式,拓宽资金筹集渠道,调动各方参与生态保护的积极性,转变生态保护地区的发展方式,增强自我发展能力,提升优质生态产品的供给能力,实现生态保护地区和受益地区的良性互动”,就是在强调变“输血式”补偿为“造血式”补偿。

  例如,贵州黔东南是重点生态功能区,当地整合包括生态补偿在内的多方资金,在良好生态环境的基础上,结合少数民族文化特色,开发“生态+文化”的旅游项目,实现了生态产业化、产业生态化。这种通过发展一个产业带动相关产业的补偿方式,培育了地方特色产业,增强了地方发展能力,同时让当地产生对良好生态的产业依赖,调动了当地保护生态环境的积极性。这也是“综合”补偿的意义所在。

  “综合”还有一层意义在于促进建立市场化、多元化的生态补偿机制。当前,我国主要利用财政资金进行生态补偿。未来,要充分发挥市场作用,引进各种社会资金用于生态补偿。例如,万向信托与美国大自然保护协会和阿里巴巴一起共建了“浙江龙坞小水源地保护项目”,并成立全国首个水基金信托“万向信托—善水基金1号”,建立了一套很好的利用市场力量保护生态环境的机制。项目通过对水源地周围竹林的集中管理,有效控制农药、化肥的使用,使竹林处于最好的水源涵养状态。经过近两年的管理,龙坞水库的总磷和溶解氧指标已经提升到Ⅰ类。通过对下游生态友好型社区产业的开发,创造了可持续的资金机制,使得水库周边农户每年获得不低于往年经济收益的补偿金,水基金获得日常运转所需资金,投资者也能够获得合理收益。善水基金形成了一个集环保、公益、商业、金融为一体的开放式平台。

  总的来讲,现阶段各地都在探索、试点,探索阶段要鼓励地方勇于尝试、百花齐放,允许政策突破和创新,给地方更大的政策空间。边试点边总结,才能更好地推动生态补偿机制的完善。

中国环境网2019年12月3日

责任编辑:刘铮
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